Sábado, Enero 22, 2022

Estatuto al dominio público de los recursos naturales, principio de sostenibilidad y descentralización: las propuestas del nuevo diálogo constitucional sobre medioambiente

PAÍS CIRCULAR – Con una mirada multidisciplinaria, que va desde la ciencia hasta el derecho ambiental, se desarrolló la segunda sesión del evento “Diálogos sobre Constitución y Medio Ambiente”, organizada por el grupo “Juntos por un Chile Sostenible”, integrado por 10 gremios y asociaciones nacionales: la SOFOFA, CORMA, el Consejo Minero, Acción Empresas, AMCHAM Chile, CLG Chile, Generadoras de Chile, Red Pacto Global Chile, Andess, Asociación Transmisoras de Energía y País Circular.

En esta oportunidad los temas expuestos por cuatro expertos invitados giraron en torno a la temática “Gestión territorial de los recursos naturales en Chile” y cómo poder incorporarla a la nueva Constitución que comenzó a redactarse definitivamente, luego de dictar su reglamento, ayer en el simbólico 18 de octubre.

El panel estuvo integrado por el ecólogo marino, premio nacional de artes aplicadas y tecnológicas 2010 y profesor emérito de la Universidad Católica, Juan Carlos Castilla; la doctora en derecho ambiental y académica de la Universidad de Concepción, Verónica Delgado; el presidente de la Corporación Chilena de la Madera (CORMA) y arquitecto, Juan José Ugarte; y el abogado socio de Schultz Carrasco Benítez y profesor de derecho ambiental de la UC, Edesio Carrasco.

Partió hablando el profesor Juan Carlos Castilla, quien consultado por cómo incorporar la protección del territorio marino en la nueva Constitución, hizo una reflexión preliminar: en los colegios no se explica que la superficie total de Chile no solo abarca los 756.000 kilómetros cuadrados de tierra, sino también su “maritorio”, como le gusta referirse Castilla al “territorio marítimo”. En total, explicó el ecólogo marino, Chile cuenta con un 75% de maritorio y un 25 por ciento de territorio.

A renglón seguido, Castilla explicó que en la Constitución fraguada en dictadura no existe el derecho de propiedad en el mar, como sí existe una consagración explícita del dominio del Estado de Chile sobre las minas. En el fondo, los recursos marinos renovables serían “recursos de los comunes” y cuando estos se administran mal, el fenómeno se denomina “la tragedia de los comunes”. No obstante ello, la actual ley de pesca sí refiere a los recursos marinos: habla de los recursos hidrobiológicos, mar y aguas continentales que están bajo la soberanía chilena. Otra cosa, explica Castilla, es que la ley funcione bien o mal, pero al menos en el aspecto declarativo, el objetivo de esta normativa es “la conservación y el uso sustentable de los recursos marinos renovables, en base a un enfoque precautorio y ecosistémico”.

El experto valoró la gestión territorial marítima de Chile en tanto “hay un solo consejo nacional de pesca y ocho zonales, y ocho comités científicos de pesca, uno resolutivo y los otros consultivos”. Algo que también destacó Castilla, y que es algo bastante poco común en otras legislaciones, es la zonificación del “maritorio” chileno desde 1991: “La primera milla es de uso exclusivo de embarcaciones artesanales de 12 metros de eslora; entre la milla 2 y 5 para embarcaciones de hasta 18 metros; y luego hasta las 200 millas, puede ingresar tanto pesca industrial como artesanal. Otro aspecto capilar en el desarrollo del maritorio chileno son las áreas de explotación de recursos bentónicos, especificó Castilla. “Están en manos de unas 300 o 400 comunidades de pescadores, lo que es muy único en el mundo; si funcionan mal o bien, es otro tema”. Por último destacó la llamada “ley lafkenche” que garantiza pesca exclusiva para los pueblos originarios de los bordes costeros, y que se aplica sobremanera en Chiloé o en la Patagonia, “rescatando cultura, pesca exclusiva y uso de recursos”.

A continuación fue el turno de Verónica Delgado, quien destacó la “oportunidad” que hay en hacer esta Constitución en el marco de la Agenda 2030 y el Acuerdo de París. Abogó por redactar una Carta Fundamental acorde a la realidad y con perspectiva en las generaciones futuras. Para ella es importante “dar un estatuto al dominio público” a todos los recursos naturales, marítimos o territoriales, incluyendo al Instituto Antártico. “Éste no puede limitarse solo a las minas. La Constitución debe tener una regla general sobre un régimen concesional para los elementos de la naturaleza, y que sea común, no como en esta Constitución que alude a los titulares de los derechos de aprovechamiento como dueños”, detalló la académica de la UDEC.

Juan Carlos Castilla invitó a acuñar el concepto “maritorio”.

Aludió específicamente, según la legislación comparada, a incluir una cláusula de protección en la naciente carta magna. Recomendó que, en términos de gestión de los territorios (y maritorios), las normas de la nueva Constitución tienen que vincularse con la descentralización. Del mismo modo, el texto que reemplaza a la Constitución de 1980 “tiene que hablar de los deberes de protección, los deberes del Estado y las restricciones al derecho de propiedad”.

En el tercer turno intervino Juan José Ugarte, de CORMA, quien consultado sobre la defensa de los recursos naturales y cómo abordarlos en el nuevo texto, dijo que lo más importante es que el “criterio rector de la nueva Constitución sea el desarrollo sustentable” y que el medioambiente sea tratado bajo un enfoque más sistémico. Consideró que el rol de los bosques es trascendental para el país, con miras a cumplir las metas de carbono neutralidad al año 2050. Ugarte reflejó en cifras la importancia de los bosques como sumideros de carbono: Chile emite 112 millones de toneladas de gases de efecto invernadero y tiene la capacidad de secuestrar 64 millones de toneladas a través de sus capas vegetales.

“La brecha que tenemos es de 48 millones de toneladas”, especificó. De toda la captura, el 83,2 por ciento lo hacen los bosques a través de la fotosíntesis, explicó Ugarte, y el 24 por ciento de la superficie total Chile comprende los bosques. Ahora, y como dato relevante, el 10,2 por ciento de esa captura es por la edificación en madera, y el 50 por ciento de un trozo de madera es carbono “congelado”. “Con la edificación en madera podemos cuadruplicar la captura de GEI y más dos millones de hectáreas de bosques en erosión, podemos colaborar en cumplir la carbono neutralidad”, indica Ugarte.

Por su parte, Edesio Carrasco puso la nota de contrapunto a la discusión medioambiental en la Constitución. Defendió el texto vigente, argumentando que éste “ha permitido crear instituciones como el MMA, servicios de evaluación, superintendencia, CONAF, gobernadores regionales elegidos democráticamente”. Descartó, como señalan otras voces, que esta Constitución sea una trampa que impide la protección del medioambiente. Citó los impuestos verdes, la Ley REP, la ley de humedales y otras, cuyas aprobaciones se deben a un “gran trabajo” del Congreso.

A continuación, Carrasco indicó que se han triplicado las áreas protegidas en Chile y que hay 15 planes de descontaminación vigentes, además de un crecimiento de hasta un 174% del presupuesto nacional para protección ambiental. Desechó la idea de que la Constitución del 80 privilegie el derecho de propiedad privada en detrimento de la protección medioambiental. Citó los casos de los proyectos frustrados de HidroAysén, Pascua Lama o Dominga, a pesar de que fue votado y aprobado por la Comisión de Evaluación Ambiental de Coquimbo. Resaltó que “no somos un país africano”, en el sentido de desprotección ambiental.

Por lo mismo, llamó a la prudencia en el proceso constituyente y a no cifrar expectativas desmesuradas en torno al nuevo texto. Dijo que países que no tienen una protección ambiental explícita en su Constitución, como Dinamarca, han podido sin embargo avanzar sustantivamente en este tema. “Los textos no necesariamente cambian realidad”, advirtió.

Pese a todo lo anterior, Carrasco reconoció que el Estado chileno ha fallado en otros aspectos que rayan en la indignidad como las zonas de sacrificio, la gestión en biodiversidad que califica como “fragmentada” o el déficit en materia de participación ciudadana con respecto a información ambiental. Apeló a la descentralización para que, por ejemplo, los recursos generados por la minería en Copiapó queden en esa ciudad. “¿Qué pasa con los recursos que no han sido distribuidos equitativamente de manera descentralizada?”, se preguntó el abogado. A su juicio, la Constitución “requiere más goma que lápiz”, y llamó a considerar a la sustentabilidad dentro de las bases de la institucionalidad del nuevo texto.

Juan José Ugarte dijo que el sector maderero puede contribuir a la carbono neutralidad trazada por el país a 2050.

Parques de papel
Luego, el evento pasó a una ronda de preguntas. Sobre cómo la Constitución puede responder a la protección del borde costero, Juan Carlos Castilla se excusó en que no es abogado constitucionalista, pero esbozó que la protección marina costera “ha recaído en demasiadas instituciones del Estado”, aunque reconoce esos avances en la tramitación de la nueva ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP). Los esfuerzos, dice Castilla, han ido por el lado de la organización del Estado y no por la Constitución.

Castilla entregó dos datos casi paradojales: por un lado, Chile está entre los cinco primeros lugares en cuanto a países con un “maritorio” más protegido. “Somos buenos para crear grandes parques marinos, pero son parques de papel”, porque “la inmensa mayoría no tiene guardaparques marinos, monitoreo ni áreas de manejo”. Concluyó que esa respuesta quizás no la tiene que dar la Constitución. “Puede que estén los principios de conservación y sustentabilidad en la Constitución, pero finalmente la cascara va a caer en la legislación”, aventuró el científico.

En tanto, consultada sobre normas de recursos naturales que no han devenido en una mayor protección medioambiental, Verónica Delgado sostuvo que esto se produce cuando se dicta una ley y no se aprueba su reglamento, convirtiéndola en eficaz, o interpretándola de manera restrictiva. Dice que la base del éxito de las normas ambientales se debe al principio de no regresión, latamente aplicado en derecho ambiental, y que refiere a que siempre hay que avanzar y nunca retroceder en estos aspectos.

Igualmente, agregó, “hay normas primarias de calidad que no cumplen estándares internacionales, que no se monitorea”. El mismo caso ocurrió en la reforma al Código de Aguas de 2005, cuando se implementó el caudal mínimo ecológico para los ríos y, sin embargo, toda esa agua ya había sido otorgada, por lo que la norma quedó en letra muerta. Al mismo tiempo, indicó que el interés por levantar una ley de humedales se ve torpedeado porque estos, en muchas ocasiones, están en manos de privado. Las bonificaciones de la ley de bosque nativo también han fracasado, aseguró la doctora en derecho ambiental.

Por su parte, Juan José Ugarte lamentó que el presupuesto destinado a gestionar el bosque nativo en Chile (fluctúa entre 8 y 10 millones de dólares) se tenga que devolver sustantivamente al tesoro público, porque no se alcanza a ejecutar ni el 20 por ciento anualmente. De manera que llamó a modernizar los instrumentos de gestión para avanzar sobre este particular. Dice que los gobernadores regionales recientemente electos tienen a su haber los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), con lo cual pueden dirigir esos recursos al desarrollo de la región, promoviendo la descentralización. También Ugarte cree que la Constitución debiese plasmar los principios de sustentabilidad en el encabezado del texto que nazca de la Convención Constitucional.

Finalmente, Edesio Carrasco encuentra muy pertinente considerar el principio de sostenibilidad en la nueva Constitución (pensando en sus tres pilares: equidad social, protección medioambiental y desarrollo económico), además de los 17 principios incorporados por Naciones Unidas. Insistió en no cifrar demasiadas expectativas en el texto constitucional, y como muestra de ello citó las numerosas temáticas que abordará la Comisión de Medio Ambiente de la Convención Constitucional.

Además, amplió la reflexión que hizo Delgado sobre el principio de no regresión, expresando que al final es aplicable para todos los derechos, no solo los ambientales. “No sé si todos los debates requieren una respuesta constitucional”, expresó Carrasco. Abogó por que, teniendo la sustentabilidad en el centro de la Constitución, darle libertad y amplitud a los poderes públicos y a los legisladores. “Así la sostenibilidad logra articular nuestros anhelos y necesidades que no podemos olvidar”, concluyó.

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Fuente: País Circular, Martes 19 de Octubre de 2021

PAÍS CIRCULAR – Con una mirada multidisciplinaria, que va desde la ciencia hasta el derecho ambiental, se desarrolló la segunda sesión del evento “Diálogos sobre Constitución y Medio Ambiente”, organizada por el grupo “Juntos por un Chile Sostenible”, integrado por 10 gremios y asociaciones nacionales: la SOFOFA, CORMA, el Consejo Minero, Acción Empresas, AMCHAM Chile, CLG Chile, Generadoras de Chile, Red Pacto Global Chile, Andess, Asociación Transmisoras de Energía y País Circular.

En esta oportunidad los temas expuestos por cuatro expertos invitados giraron en torno a la temática “Gestión territorial de los recursos naturales en Chile” y cómo poder incorporarla a la nueva Constitución que comenzó a redactarse definitivamente, luego de dictar su reglamento, ayer en el simbólico 18 de octubre.

El panel estuvo integrado por el ecólogo marino, premio nacional de artes aplicadas y tecnológicas 2010 y profesor emérito de la Universidad Católica, Juan Carlos Castilla; la doctora en derecho ambiental y académica de la Universidad de Concepción, Verónica Delgado; el presidente de la Corporación Chilena de la Madera (CORMA) y arquitecto, Juan José Ugarte; y el abogado socio de Schultz Carrasco Benítez y profesor de derecho ambiental de la UC, Edesio Carrasco.

Partió hablando el profesor Juan Carlos Castilla, quien consultado por cómo incorporar la protección del territorio marino en la nueva Constitución, hizo una reflexión preliminar: en los colegios no se explica que la superficie total de Chile no solo abarca los 756.000 kilómetros cuadrados de tierra, sino también su “maritorio”, como le gusta referirse Castilla al “territorio marítimo”. En total, explicó el ecólogo marino, Chile cuenta con un 75% de maritorio y un 25 por ciento de territorio.

A renglón seguido, Castilla explicó que en la Constitución fraguada en dictadura no existe el derecho de propiedad en el mar, como sí existe una consagración explícita del dominio del Estado de Chile sobre las minas. En el fondo, los recursos marinos renovables serían “recursos de los comunes” y cuando estos se administran mal, el fenómeno se denomina “la tragedia de los comunes”. No obstante ello, la actual ley de pesca sí refiere a los recursos marinos: habla de los recursos hidrobiológicos, mar y aguas continentales que están bajo la soberanía chilena. Otra cosa, explica Castilla, es que la ley funcione bien o mal, pero al menos en el aspecto declarativo, el objetivo de esta normativa es “la conservación y el uso sustentable de los recursos marinos renovables, en base a un enfoque precautorio y ecosistémico”.

El experto valoró la gestión territorial marítima de Chile en tanto “hay un solo consejo nacional de pesca y ocho zonales, y ocho comités científicos de pesca, uno resolutivo y los otros consultivos”. Algo que también destacó Castilla, y que es algo bastante poco común en otras legislaciones, es la zonificación del “maritorio” chileno desde 1991: “La primera milla es de uso exclusivo de embarcaciones artesanales de 12 metros de eslora; entre la milla 2 y 5 para embarcaciones de hasta 18 metros; y luego hasta las 200 millas, puede ingresar tanto pesca industrial como artesanal. Otro aspecto capilar en el desarrollo del maritorio chileno son las áreas de explotación de recursos bentónicos, especificó Castilla. “Están en manos de unas 300 o 400 comunidades de pescadores, lo que es muy único en el mundo; si funcionan mal o bien, es otro tema”. Por último destacó la llamada “ley lafkenche” que garantiza pesca exclusiva para los pueblos originarios de los bordes costeros, y que se aplica sobremanera en Chiloé o en la Patagonia, “rescatando cultura, pesca exclusiva y uso de recursos”.

A continuación fue el turno de Verónica Delgado, quien destacó la “oportunidad” que hay en hacer esta Constitución en el marco de la Agenda 2030 y el Acuerdo de París. Abogó por redactar una Carta Fundamental acorde a la realidad y con perspectiva en las generaciones futuras. Para ella es importante “dar un estatuto al dominio público” a todos los recursos naturales, marítimos o territoriales, incluyendo al Instituto Antártico. “Éste no puede limitarse solo a las minas. La Constitución debe tener una regla general sobre un régimen concesional para los elementos de la naturaleza, y que sea común, no como en esta Constitución que alude a los titulares de los derechos de aprovechamiento como dueños”, detalló la académica de la UDEC.

Juan Carlos Castilla invitó a acuñar el concepto “maritorio”.

Aludió específicamente, según la legislación comparada, a incluir una cláusula de protección en la naciente carta magna. Recomendó que, en términos de gestión de los territorios (y maritorios), las normas de la nueva Constitución tienen que vincularse con la descentralización. Del mismo modo, el texto que reemplaza a la Constitución de 1980 “tiene que hablar de los deberes de protección, los deberes del Estado y las restricciones al derecho de propiedad”.

En el tercer turno intervino Juan José Ugarte, de CORMA, quien consultado sobre la defensa de los recursos naturales y cómo abordarlos en el nuevo texto, dijo que lo más importante es que el “criterio rector de la nueva Constitución sea el desarrollo sustentable” y que el medioambiente sea tratado bajo un enfoque más sistémico. Consideró que el rol de los bosques es trascendental para el país, con miras a cumplir las metas de carbono neutralidad al año 2050. Ugarte reflejó en cifras la importancia de los bosques como sumideros de carbono: Chile emite 112 millones de toneladas de gases de efecto invernadero y tiene la capacidad de secuestrar 64 millones de toneladas a través de sus capas vegetales.

“La brecha que tenemos es de 48 millones de toneladas”, especificó. De toda la captura, el 83,2 por ciento lo hacen los bosques a través de la fotosíntesis, explicó Ugarte, y el 24 por ciento de la superficie total Chile comprende los bosques. Ahora, y como dato relevante, el 10,2 por ciento de esa captura es por la edificación en madera, y el 50 por ciento de un trozo de madera es carbono “congelado”. “Con la edificación en madera podemos cuadruplicar la captura de GEI y más dos millones de hectáreas de bosques en erosión, podemos colaborar en cumplir la carbono neutralidad”, indica Ugarte.

Por su parte, Edesio Carrasco puso la nota de contrapunto a la discusión medioambiental en la Constitución. Defendió el texto vigente, argumentando que éste “ha permitido crear instituciones como el MMA, servicios de evaluación, superintendencia, CONAF, gobernadores regionales elegidos democráticamente”. Descartó, como señalan otras voces, que esta Constitución sea una trampa que impide la protección del medioambiente. Citó los impuestos verdes, la Ley REP, la ley de humedales y otras, cuyas aprobaciones se deben a un “gran trabajo” del Congreso.

A continuación, Carrasco indicó que se han triplicado las áreas protegidas en Chile y que hay 15 planes de descontaminación vigentes, además de un crecimiento de hasta un 174% del presupuesto nacional para protección ambiental. Desechó la idea de que la Constitución del 80 privilegie el derecho de propiedad privada en detrimento de la protección medioambiental. Citó los casos de los proyectos frustrados de HidroAysén, Pascua Lama o Dominga, a pesar de que fue votado y aprobado por la Comisión de Evaluación Ambiental de Coquimbo. Resaltó que “no somos un país africano”, en el sentido de desprotección ambiental.

Por lo mismo, llamó a la prudencia en el proceso constituyente y a no cifrar expectativas desmesuradas en torno al nuevo texto. Dijo que países que no tienen una protección ambiental explícita en su Constitución, como Dinamarca, han podido sin embargo avanzar sustantivamente en este tema. “Los textos no necesariamente cambian realidad”, advirtió.

Pese a todo lo anterior, Carrasco reconoció que el Estado chileno ha fallado en otros aspectos que rayan en la indignidad como las zonas de sacrificio, la gestión en biodiversidad que califica como “fragmentada” o el déficit en materia de participación ciudadana con respecto a información ambiental. Apeló a la descentralización para que, por ejemplo, los recursos generados por la minería en Copiapó queden en esa ciudad. “¿Qué pasa con los recursos que no han sido distribuidos equitativamente de manera descentralizada?”, se preguntó el abogado. A su juicio, la Constitución “requiere más goma que lápiz”, y llamó a considerar a la sustentabilidad dentro de las bases de la institucionalidad del nuevo texto.

Juan José Ugarte dijo que el sector maderero puede contribuir a la carbono neutralidad trazada por el país a 2050.

Parques de papel
Luego, el evento pasó a una ronda de preguntas. Sobre cómo la Constitución puede responder a la protección del borde costero, Juan Carlos Castilla se excusó en que no es abogado constitucionalista, pero esbozó que la protección marina costera “ha recaído en demasiadas instituciones del Estado”, aunque reconoce esos avances en la tramitación de la nueva ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP). Los esfuerzos, dice Castilla, han ido por el lado de la organización del Estado y no por la Constitución.

Castilla entregó dos datos casi paradojales: por un lado, Chile está entre los cinco primeros lugares en cuanto a países con un “maritorio” más protegido. “Somos buenos para crear grandes parques marinos, pero son parques de papel”, porque “la inmensa mayoría no tiene guardaparques marinos, monitoreo ni áreas de manejo”. Concluyó que esa respuesta quizás no la tiene que dar la Constitución. “Puede que estén los principios de conservación y sustentabilidad en la Constitución, pero finalmente la cascara va a caer en la legislación”, aventuró el científico.

En tanto, consultada sobre normas de recursos naturales que no han devenido en una mayor protección medioambiental, Verónica Delgado sostuvo que esto se produce cuando se dicta una ley y no se aprueba su reglamento, convirtiéndola en eficaz, o interpretándola de manera restrictiva. Dice que la base del éxito de las normas ambientales se debe al principio de no regresión, latamente aplicado en derecho ambiental, y que refiere a que siempre hay que avanzar y nunca retroceder en estos aspectos.

Igualmente, agregó, “hay normas primarias de calidad que no cumplen estándares internacionales, que no se monitorea”. El mismo caso ocurrió en la reforma al Código de Aguas de 2005, cuando se implementó el caudal mínimo ecológico para los ríos y, sin embargo, toda esa agua ya había sido otorgada, por lo que la norma quedó en letra muerta. Al mismo tiempo, indicó que el interés por levantar una ley de humedales se ve torpedeado porque estos, en muchas ocasiones, están en manos de privado. Las bonificaciones de la ley de bosque nativo también han fracasado, aseguró la doctora en derecho ambiental.

Por su parte, Juan José Ugarte lamentó que el presupuesto destinado a gestionar el bosque nativo en Chile (fluctúa entre 8 y 10 millones de dólares) se tenga que devolver sustantivamente al tesoro público, porque no se alcanza a ejecutar ni el 20 por ciento anualmente. De manera que llamó a modernizar los instrumentos de gestión para avanzar sobre este particular. Dice que los gobernadores regionales recientemente electos tienen a su haber los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), con lo cual pueden dirigir esos recursos al desarrollo de la región, promoviendo la descentralización. También Ugarte cree que la Constitución debiese plasmar los principios de sustentabilidad en el encabezado del texto que nazca de la Convención Constitucional.

Finalmente, Edesio Carrasco encuentra muy pertinente considerar el principio de sostenibilidad en la nueva Constitución (pensando en sus tres pilares: equidad social, protección medioambiental y desarrollo económico), además de los 17 principios incorporados por Naciones Unidas. Insistió en no cifrar demasiadas expectativas en el texto constitucional, y como muestra de ello citó las numerosas temáticas que abordará la Comisión de Medio Ambiente de la Convención Constitucional.

Además, amplió la reflexión que hizo Delgado sobre el principio de no regresión, expresando que al final es aplicable para todos los derechos, no solo los ambientales. “No sé si todos los debates requieren una respuesta constitucional”, expresó Carrasco. Abogó por que, teniendo la sustentabilidad en el centro de la Constitución, darle libertad y amplitud a los poderes públicos y a los legisladores. “Así la sostenibilidad logra articular nuestros anhelos y necesidades que no podemos olvidar”, concluyó.

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Fuente: País Circular, Martes 19 de Octubre de 2021

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