Martes, Febrero 27, 2024

Ricardo Lagos: “Las concesiones de obras de infraestructura pública en Chile han sido un gran aporte al desarrollo económico del país”

RICARDO LAGOS
Ministro de Obras Públicas 1994-1998; Presidente de la República 2000-2006

¿Cuál es su evaluación a nivel general del sistema de concesiones que comenzó a operar en 1993 con la adjudicación del Túnel El Melón?

Las concesiones de obras de infraestructura pública en Chile han sido un gran aporte al desarrollo económico del país. Por una parte, han permitido una inversión privada en infraestructura pública por más de US$ 25 mil millones y por otra, han permitido, por ejemplo, que el presupuesto del MOP, que se destinaba principalmente a la ampliación, mantenimiento y operación de nuestras principales rutas, se canalizara a la ampliación de la red complementaria. Eso ha contribuido a una mayor equidad en los territorios, a mejorar la calidad de vida de muchas personas muy relegadas de los beneficios de la modernidad y a aumentar la productividad de zonas poco integradas a los mercados. Chile dio un salto muy importante en su infraestructura de servicios entre los 90 y el primer decenio de los 2000, tal como lo consignan todos los rankings internacionales a los que se pueda hacer referencia y eso se debe en buena medida al sistema de concesiones.

Como menciono en mi libro “Mi vida. Gobernar para la democracia”, el gran déficit en infraestructura que acumulaba Chile más los ambiciosos objetivos que nos habíamos propuesto obligaron a pensar en mecanismos distintos a los tradicionales, para el financiamiento de obras públicas. Ello porque el presupuesto de la Nación era insuficiente para la magnitud de las inversiones que había que realizar. Esa convicción permitió profundizar el sistema de concesiones que había iniciado el ministro Carlos Hurtado.

También es importante destacar que el modelo permitió que los escasos recursos del Estado se pudieran destinar a caminos rurales, carreteras con menores tránsitos, caletas pesqueras, aeródromos, obras que jamás atraerían la inversión privada y que se habrían postergado por décadas si hubiese sido necesario seguir invirtiendo, por ejemplo, en la ruta panamericana.

¿Cuáles son los principales desafíos que enfrenta el sistema actualmente? ¿Qué problemas observa?

El sistema de concesiones no ha evolucionado con la velocidad que el país demanda. Nuevamente vamos a los ejemplos. Se hizo un intento de crear un Fondo de Infraestructura para utilizar los beneficios del sistema de concesiones para seguir ampliando la infraestructura nacional, pero el resultado fue una cosa muy diferente. La segunda generación de concesiones debía generar recursos para crear un fondo que permitiera ampliar la base de infraestructura que el país necesita para asegurar su desarrollo. Sin embargo, del Fondo de Infraestructura se derivó en un instrumento para el desarrollo inmobiliario y de proyectos específicos por parte del Estado, lejos del sistema que nos imaginamos.

Chile sigue demandando una gran cantidad de inversión en infraestructura de diverso tipo y la única forma de abordarla, en un plazo razonable, es a través de un sistema de concesiones que se adecúe a los nuevos requerimientos. Hoy la ciudadanía es más demandante, por lo que las exigencias ambientales y de inserción en el territorio de los proyectos deberán ser mayores y muy convenidas con las personas relacionadas al servicio que se pretende prestar; la calidad de estos deben estar de acuerdo con un país que ha adquirido otros estándares de consumo;  la evolución de las demandas deberán dar origen a una mucho mayor flexibilidad en los contratos; los costos que supongan los nuevos servicios para las personas deberán estar mucho más asociados a los ingresos de las mismas, en fin, son muchos los desafíos.

Con estos nuevos criterios deberán abordarse proyectos de transporte en el área carretera, como por ejemplo la ruta paralela a nuestra Ruta 5; proyectos ferroviarios, transporte no convencional, entre otros. De la misma forma, el sistema de concesiones debe seguir apoyando la expansión de la infraestructura de salud, carcelaria, educacional, ambiental. Hay muchas tareas por delante si aspiramos a avanzar en nuestro proceso de desarrollo.

¿Se deben fortalecer los equipos técnicos de la Dirección de Concesiones?

Si hoy el sector concesionado de la infraestructura pública representa más de 10 veces lo que era hace 20 años atrás, la institucionalidad pública que la respalda debe ser proporcional a esa mayor relevancia. En caso contrario se presta para problemas que a nadie le gusta, pero que son propios de las dinámicas que se enfrentan en el sector público cuando se le demanda más de lo que puede dar: atrasos, apoyo limitado a su contraparte privada, escaso control, abandono de funciones fundamentales, como identificación de proyectos públicos, estudios que les den el soporte necesario, como son las ingenierías, estudios ambientales, de impacto social, entre otras. Todo esto atenta contra la sustentabilidad del sistema en el tiempo.

¿Cuál es el aporte y qué modificaciones debe tener el Panel de Concesiones?

El Panel de Concesiones surge como alternativa a lo que inicialmente era la fase de conciliación entre la parte privada y la parte pública, ante una diferencia de criterio o eventual conflicto. Esa fase se estimaba que debían enfrentarla las partes en forma colegiada en cada contrato, con el objetivo de alcanzar acuerdo y si no era posible, esas personas seleccionadas asumían el rol de árbitros. En la medida que crecía el número de contratos, el número de comisiones conciliadoras aumentaba proporcionalmente.  Se creó el Panel de Expertos para darle más objetividad a la fase de acuerdos. Sin embargo, no se pensó que la actividad crecería ni que la conflictividad aumentaría, como consecuencia de la precaria calidad de los proyectos que se licitarían. Hoy el Panel está sobrepasado y, por lo tanto, lo que corresponde es reforzarlo para que cumpla su función.

¿Cuál es la evaluación que hace del Consejo de Concesiones?

El Consejo es una muy buena idea, aunque debería ampliar su alcance. Hasta ahora se ha limitado a decidir si un proyecto de iniciativa privada debe ser considerado de interés público o no. Esa función, importante, sin lugar a duda, es muy restringida. El Consejo debiera apoyar a los Ministerios de OO.PP. y de Hacienda en el diseño estratégico del sector, en los criterios para decidir si un proyecto de inversión en infraestructura pública puede o debe ser financiado con recursos públicos o privados, en la conformación de una cartera a ser licitados a través del sistema de concesiones. En ese contexto correspondería revisar la pertinencia de proyectos de iniciativa privada.

¿Qué piensa de la propuesta del CPI de crear una Comisión Asesora de Políticas de Infraestructura Nacional?

Es una idea interesante, aunque pienso que la mirada de futuro no debiera limitarse sólo a la infraestructura. Los países requieren un lugar en la institucionalidad pública en la que se piense en el futuro del país. Así lo pensó el presidente Frei Montalva en los 60, cuando se creó ODEPLAN. Los países no pueden andar a la deriva. En ese sentido pienso que la iniciativa del CPI debiera ser un estímulo para crear una institucionalidad más robusta en la que se pueda pensar nuestro futuro con mayor densidad. Hoy tenemos desafíos importantes frente a los que hay que tomar decisiones: cómo enfrentaremos la migración y la transformamos en una oportunidad para crecer; cómo abordaremos el cambio climático; la escasez de agua; qué haremos con el litio; con la tremenda oportunidad que representa el hidrógeno verde; cómo afectan decisiones en estos campos en la distribución geográfica de la población y los servicios sociales que esto supone, a la educación y, por cierto, a la infraestructura. Estos ejemplos reflejan la complejidad a la que estamos enfrentados y el reto que representa generar una visión de Estado para ello.

¿Qué obras de infraestructura resultan relevantes de concretar mirando las próximas décadas?

El futuro nos presenta una infinidad de desafíos como país. La infraestructura en las ciudades para dar soporte a las urgentes necesidades de vivienda que estamos enfrentando; como una economía abierta, los desafíos para la infraestructura de transporte serán clave para hacer competitivas nuestras exportaciones y para dar acceso a la ciudadanía a los productos importados a menores precios. Ante la crisis hídrica que estamos viviendo los desafíos de infraestructura para aumentar la oferta y transportar el agua será fundamental. También será clave para dar conectividad digital a todos los chilenos y para hacer más eficientes nuestras industrias. Asimismo, la generación de energías limpias y la infraestructura para su transmisión nos permitirá cubrir la demanda energética y cumplir con nuestros compromisos ambientales.

Dadas las limitaciones presupuestarias del Estado ¿qué nuevas áreas podrían sumarse al sistema de APP?

En general debieran ser proyectos que puedan requerir de grandes inversiones iniciales que el Estado no esté en condiciones de financiar, y que tengan un alto impacto en la ciudadanía y/o para el desarrollo económico del país. Además de la ampliación de la red vial concesionada para seguir expandiendo su capacidad de servicios a lo largo y ancho del país y contribuyendo a la descongestión de nuestras principales ciudades, se debiera pensar en corredores para el transporte público, en una nueva red de ferrocarriles que permita ampliar los servicios de pasajero y duplicar la carga. También en iniciativas que permitan abordar la escasez hídrica, la falta de sistema de transporte no convencional -como tranvías urbanos y teleféricos-, rellenos sanitarios y plantas de tratamiento y reutilización de residuos, edificios para mejores servicios públicos diversos, y otros proyectos de carácter regional, para lo cual cada gobierno regional podría activarse.

La inversión en infraestructura debiera tener una alta rentabilidad social y privada, de modo que su materialización suponga un aumento relevante de la productividad y de la calidad de vida de quienes habitan el territorio. De esa forma es posible evitar la sobreinversión y contribuir de verdad con la expansión de nuestro producto, en condiciones de mayor equidad.

RICARDO LAGOS
Ministro de Obras Públicas 1994-1998; Presidente de la República 2000-2006

¿Cuál es su evaluación a nivel general del sistema de concesiones que comenzó a operar en 1993 con la adjudicación del Túnel El Melón?

Las concesiones de obras de infraestructura pública en Chile han sido un gran aporte al desarrollo económico del país. Por una parte, han permitido una inversión privada en infraestructura pública por más de US$ 25 mil millones y por otra, han permitido, por ejemplo, que el presupuesto del MOP, que se destinaba principalmente a la ampliación, mantenimiento y operación de nuestras principales rutas, se canalizara a la ampliación de la red complementaria. Eso ha contribuido a una mayor equidad en los territorios, a mejorar la calidad de vida de muchas personas muy relegadas de los beneficios de la modernidad y a aumentar la productividad de zonas poco integradas a los mercados. Chile dio un salto muy importante en su infraestructura de servicios entre los 90 y el primer decenio de los 2000, tal como lo consignan todos los rankings internacionales a los que se pueda hacer referencia y eso se debe en buena medida al sistema de concesiones.

Como menciono en mi libro “Mi vida. Gobernar para la democracia”, el gran déficit en infraestructura que acumulaba Chile más los ambiciosos objetivos que nos habíamos propuesto obligaron a pensar en mecanismos distintos a los tradicionales, para el financiamiento de obras públicas. Ello porque el presupuesto de la Nación era insuficiente para la magnitud de las inversiones que había que realizar. Esa convicción permitió profundizar el sistema de concesiones que había iniciado el ministro Carlos Hurtado.

También es importante destacar que el modelo permitió que los escasos recursos del Estado se pudieran destinar a caminos rurales, carreteras con menores tránsitos, caletas pesqueras, aeródromos, obras que jamás atraerían la inversión privada y que se habrían postergado por décadas si hubiese sido necesario seguir invirtiendo, por ejemplo, en la ruta panamericana.

¿Cuáles son los principales desafíos que enfrenta el sistema actualmente? ¿Qué problemas observa?

El sistema de concesiones no ha evolucionado con la velocidad que el país demanda. Nuevamente vamos a los ejemplos. Se hizo un intento de crear un Fondo de Infraestructura para utilizar los beneficios del sistema de concesiones para seguir ampliando la infraestructura nacional, pero el resultado fue una cosa muy diferente. La segunda generación de concesiones debía generar recursos para crear un fondo que permitiera ampliar la base de infraestructura que el país necesita para asegurar su desarrollo. Sin embargo, del Fondo de Infraestructura se derivó en un instrumento para el desarrollo inmobiliario y de proyectos específicos por parte del Estado, lejos del sistema que nos imaginamos.

Chile sigue demandando una gran cantidad de inversión en infraestructura de diverso tipo y la única forma de abordarla, en un plazo razonable, es a través de un sistema de concesiones que se adecúe a los nuevos requerimientos. Hoy la ciudadanía es más demandante, por lo que las exigencias ambientales y de inserción en el territorio de los proyectos deberán ser mayores y muy convenidas con las personas relacionadas al servicio que se pretende prestar; la calidad de estos deben estar de acuerdo con un país que ha adquirido otros estándares de consumo;  la evolución de las demandas deberán dar origen a una mucho mayor flexibilidad en los contratos; los costos que supongan los nuevos servicios para las personas deberán estar mucho más asociados a los ingresos de las mismas, en fin, son muchos los desafíos.

Con estos nuevos criterios deberán abordarse proyectos de transporte en el área carretera, como por ejemplo la ruta paralela a nuestra Ruta 5; proyectos ferroviarios, transporte no convencional, entre otros. De la misma forma, el sistema de concesiones debe seguir apoyando la expansión de la infraestructura de salud, carcelaria, educacional, ambiental. Hay muchas tareas por delante si aspiramos a avanzar en nuestro proceso de desarrollo.

¿Se deben fortalecer los equipos técnicos de la Dirección de Concesiones?

Si hoy el sector concesionado de la infraestructura pública representa más de 10 veces lo que era hace 20 años atrás, la institucionalidad pública que la respalda debe ser proporcional a esa mayor relevancia. En caso contrario se presta para problemas que a nadie le gusta, pero que son propios de las dinámicas que se enfrentan en el sector público cuando se le demanda más de lo que puede dar: atrasos, apoyo limitado a su contraparte privada, escaso control, abandono de funciones fundamentales, como identificación de proyectos públicos, estudios que les den el soporte necesario, como son las ingenierías, estudios ambientales, de impacto social, entre otras. Todo esto atenta contra la sustentabilidad del sistema en el tiempo.

¿Cuál es el aporte y qué modificaciones debe tener el Panel de Concesiones?

El Panel de Concesiones surge como alternativa a lo que inicialmente era la fase de conciliación entre la parte privada y la parte pública, ante una diferencia de criterio o eventual conflicto. Esa fase se estimaba que debían enfrentarla las partes en forma colegiada en cada contrato, con el objetivo de alcanzar acuerdo y si no era posible, esas personas seleccionadas asumían el rol de árbitros. En la medida que crecía el número de contratos, el número de comisiones conciliadoras aumentaba proporcionalmente.  Se creó el Panel de Expertos para darle más objetividad a la fase de acuerdos. Sin embargo, no se pensó que la actividad crecería ni que la conflictividad aumentaría, como consecuencia de la precaria calidad de los proyectos que se licitarían. Hoy el Panel está sobrepasado y, por lo tanto, lo que corresponde es reforzarlo para que cumpla su función.

¿Cuál es la evaluación que hace del Consejo de Concesiones?

El Consejo es una muy buena idea, aunque debería ampliar su alcance. Hasta ahora se ha limitado a decidir si un proyecto de iniciativa privada debe ser considerado de interés público o no. Esa función, importante, sin lugar a duda, es muy restringida. El Consejo debiera apoyar a los Ministerios de OO.PP. y de Hacienda en el diseño estratégico del sector, en los criterios para decidir si un proyecto de inversión en infraestructura pública puede o debe ser financiado con recursos públicos o privados, en la conformación de una cartera a ser licitados a través del sistema de concesiones. En ese contexto correspondería revisar la pertinencia de proyectos de iniciativa privada.

¿Qué piensa de la propuesta del CPI de crear una Comisión Asesora de Políticas de Infraestructura Nacional?

Es una idea interesante, aunque pienso que la mirada de futuro no debiera limitarse sólo a la infraestructura. Los países requieren un lugar en la institucionalidad pública en la que se piense en el futuro del país. Así lo pensó el presidente Frei Montalva en los 60, cuando se creó ODEPLAN. Los países no pueden andar a la deriva. En ese sentido pienso que la iniciativa del CPI debiera ser un estímulo para crear una institucionalidad más robusta en la que se pueda pensar nuestro futuro con mayor densidad. Hoy tenemos desafíos importantes frente a los que hay que tomar decisiones: cómo enfrentaremos la migración y la transformamos en una oportunidad para crecer; cómo abordaremos el cambio climático; la escasez de agua; qué haremos con el litio; con la tremenda oportunidad que representa el hidrógeno verde; cómo afectan decisiones en estos campos en la distribución geográfica de la población y los servicios sociales que esto supone, a la educación y, por cierto, a la infraestructura. Estos ejemplos reflejan la complejidad a la que estamos enfrentados y el reto que representa generar una visión de Estado para ello.

¿Qué obras de infraestructura resultan relevantes de concretar mirando las próximas décadas?

El futuro nos presenta una infinidad de desafíos como país. La infraestructura en las ciudades para dar soporte a las urgentes necesidades de vivienda que estamos enfrentando; como una economía abierta, los desafíos para la infraestructura de transporte serán clave para hacer competitivas nuestras exportaciones y para dar acceso a la ciudadanía a los productos importados a menores precios. Ante la crisis hídrica que estamos viviendo los desafíos de infraestructura para aumentar la oferta y transportar el agua será fundamental. También será clave para dar conectividad digital a todos los chilenos y para hacer más eficientes nuestras industrias. Asimismo, la generación de energías limpias y la infraestructura para su transmisión nos permitirá cubrir la demanda energética y cumplir con nuestros compromisos ambientales.

Dadas las limitaciones presupuestarias del Estado ¿qué nuevas áreas podrían sumarse al sistema de APP?

En general debieran ser proyectos que puedan requerir de grandes inversiones iniciales que el Estado no esté en condiciones de financiar, y que tengan un alto impacto en la ciudadanía y/o para el desarrollo económico del país. Además de la ampliación de la red vial concesionada para seguir expandiendo su capacidad de servicios a lo largo y ancho del país y contribuyendo a la descongestión de nuestras principales ciudades, se debiera pensar en corredores para el transporte público, en una nueva red de ferrocarriles que permita ampliar los servicios de pasajero y duplicar la carga. También en iniciativas que permitan abordar la escasez hídrica, la falta de sistema de transporte no convencional -como tranvías urbanos y teleféricos-, rellenos sanitarios y plantas de tratamiento y reutilización de residuos, edificios para mejores servicios públicos diversos, y otros proyectos de carácter regional, para lo cual cada gobierno regional podría activarse.

La inversión en infraestructura debiera tener una alta rentabilidad social y privada, de modo que su materialización suponga un aumento relevante de la productividad y de la calidad de vida de quienes habitan el territorio. De esa forma es posible evitar la sobreinversión y contribuir de verdad con la expansión de nuestro producto, en condiciones de mayor equidad.

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