Viernes, Mayo 7, 2021

La quiebra de Carillion: lecciones para Chile, por Luis Eduardo Escobar

LA TERCERA – Aunque el título no le diga nada al lector, este mes ocurrió lo impensable. Quebró la empresa inglesa Carillion, con 200 años de historia y la segunda empresa constructora del Reino Unido, con unos 450 contratos con el sector público de ese país y más de 40.000 empleados alrededor del mundo, de los cuales 20.000 trabajan en el Reino Unido. Carillion era uno de los emblemas de la colaboración pública-privada en ese país. Al punto que cuando una delegación chilena, público- privada, visitó el Reino Unido en el año 2015 para estudiar casos de concesiones exitosas, conocimos varios proyectos diseñados, construidos y operados por consorcios en que participaba Carillion. Es decir, era un verdadero portaviones de la flotilla público-privada.

El Reino Unido fue pionero en concesionar el diseño, construcción y operación (facilities management) de instalaciones de servicio público. Hoy hay ministerios —incluyendo el de Hacienda o Treasury— escuelas públicas, hospitales, prisiones y plantas procesadoras de residuos domiciliarios e industriales. Es decir, las concesiones son parte integral y creciente de la vida diaria de los británicos. Y Carillion era el emblema privado de cómo hacer las cosas bien en estos contratos de asociación público-privados. Tanto es así que construyeron el Royal Opera House, el Channel Tunnel y obras emblemáticas en el Medio Oriente, el Metro de Copenhagen (elegido el mejor del mundo en 2008), Canadá y otros lugares. Para ponerlo en contexto, el Reino Unido es el segundo mercado de “externalizaciones públicas” más grande del mundo después de los Estado Unidos.

En Chile hemos creado lo que debe ser la industria de concesiones más grande del mundo en desarrollo. Por lo tanto, las lecciones del caso Carillion no nos pueden ser indiferentes. Aún falta mucho por saber y los auditores se encargarán de realizar al “autopsia” correspondiente. Pero hay algunos elementos que están quedando claros.

En primer lugar, las fallas de gestión de la empresa. Al parecer el impulso por crecer y tener una cartera cada vez mayor de proyectos llevó a descuidar el rendimiento de esas iniciativas. Los retornos de las inversiones fueron disminuyendo dejando a la empresa con poca caja. Al enfrentar retrasos en los pagos de grandes proyectos en el Medio Oriente durante el 2017, tuvo que aumentar su endeudamiento bancario fuertemente y, a fines de ese año, los bancos comerciales exigieron una garantía del Estado inglés, que este no extendió. Eso precipitó la quiebra. Se calcula que la empresa tiene deudas con proveedores de unos 2.000 millones de libras esterlinas.

En segundo lugar, los márgenes de rentabilidad de los proyectos públicos se fueron erosionando a lo largo de los años a medida que el aparato público, y sus asesores (uno de los cuales ofreció sus servicios a la delegación chilena), aprendieron a reducir los riesgos y el costo de los contratos para el sector público. Lo que parecía una buena cosa, aparentemente fue llevada a un extremo. Desde luego, este problema no es independiente del anterior.

Ahora que el Estado se tendrá que hacer cargo de los 450 proyectos que Carillion ya no podrá atender, ha vuelto a quedar sobre el tapete la discusión sobre cómo se deben distribuir los riesgos entre el sector público y los agentes privados y dónde es más eficiente uno u otro.

Lo que parece no tener discusión es sobre la eficiencia constructiva del sector privado frente al sector público. Según la oficina del Tesoro inglés, más del 90 % de los proyectos se entregaban en plazo y más del 80% se completaban dentro del presupuesto acordado inicialmente. En cambio, en proyectos comparables, el sector público tenía una efectividad que fluctuaba entre 50 y 60% en esos dos parámetros.

Otro elemento a favor de la participación del sector privado tenía que ver con la incorporación de tecnología de última generación, al menos al inicio de la operación. La tecnología en este caso no se refería sólo a los equipos, también incluía el diseño. Un diseño de punta muchas veces permitía incorporar nuevas lecciones, por ejemplo, sobre aprendizaje en la sala de clases o sobre sistemas constructivos que reducían el costo de operación de una instalación a lo largo de su vida útil. La unión del diseño, construcción y operación permitía optimizar la estructura de costos a lo largo del tiempo, cosa que no ocurre cuando los tres elementos no son responsabilidad de una entidad única y, por tanto, los incentivos no son congruentes.

Los niveles de satisfacción de los usuarios, no tengo datos de prisiones, eran comparables entre ambos sistemas, con excepción de la limpieza de hospitales donde la evaluación del sector privado era más baja. Aparentemente, esto se debería a que la limpieza de los hospitales está más ligada a las exigencias médicas por su efecto directo sobre la salud de los pacientes.

A raíz de la crisis de Carillion, el tema del costo total de las operaciones público-privadas, que hasta ahora parecía favorecer la presencia del sector privado, ha quedado en cuestión. Los cálculos no incluían un elemento central de riesgo: la posible quiebra de una de una empresa “concesionaria”.

Este elemento de riesgo ha llevado a varios analistas ingleses a preguntarse si será necesario introducir requisitos de capital similares a los que existen para la banca. En el proceso de revisar las cuentas de Carillion, el gobierno inglés y los analistas han descubierto que no tienen suficiente información sobre la operación de estas empresas como para tomar medidas preventivas que permitan evitar situaciones similares.

En Chile hubo un caso similar, en la construcción de una parte de la Ruta 5, pero afortunadamente se trataba de un solo proyecto y el gobierno pudo hacer que otra empresa lo asumiera y lo terminara exitosamente. Diferente es el caso cuando una sola compañía genera efectos “sistémicos” como ha ocurrido en el Reino Unido.

El gobierno que asumirá en marzo ha propuesto expandir significativamente el rol de las concesiones en el desarrollo de nuestra infraestructura pública. La experiencia acumulada en nuestro propio país nos está ayudando a diseñar mejores contratos, como en el caso de hospitales y aeropuertos, y a asignar de mejor manera los riesgos entre el sector privado y el sector público.

Nosotros, desde el Consejo de Políticas de Infraestructura, hemos hecho algunas propuestas al respecto. Entre ellas hemos planteado la necesidad que el sector público asuma los riesgos, y costos, de las evaluaciones ambientales, incluyendo las consultas con las comunidades y los eventuales acuerdos de compensación.

A la luz del caso Carillion, cabe considerar seriamente la posibilidad de limitar la concentración de empresas concesionarias para evitar que el Estado corra un riesgo sistémico. Además, sería conveniente que las empresas concesionarias pongan a disposición del Estado suficiente información operacional y financiera para permitir una adecuada evaluación y prevención de resultados posiblemente catastróficos.

Desde luego, traspasar riesgos y costos al sector público reducirá la ventaja inicial de costos que tenía el sector privado. Eso nos obligará a ser doblemente cuidadosos a la hora de decidir qué se concesiona y cómo se concesiona. Pero, finalmente, nos ayudará a reducir el costo social de construir la infraestructura pública que todos aspiramos tener.

Luis Eduardo Escobar
Jefe de Estudios
Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI)

Ver columna

Fuente: La Tercera, Martes 30 de enero de 2018

LA TERCERA – Aunque el título no le diga nada al lector, este mes ocurrió lo impensable. Quebró la empresa inglesa Carillion, con 200 años de historia y la segunda empresa constructora del Reino Unido, con unos 450 contratos con el sector público de ese país y más de 40.000 empleados alrededor del mundo, de los cuales 20.000 trabajan en el Reino Unido. Carillion era uno de los emblemas de la colaboración pública-privada en ese país. Al punto que cuando una delegación chilena, público- privada, visitó el Reino Unido en el año 2015 para estudiar casos de concesiones exitosas, conocimos varios proyectos diseñados, construidos y operados por consorcios en que participaba Carillion. Es decir, era un verdadero portaviones de la flotilla público-privada.

El Reino Unido fue pionero en concesionar el diseño, construcción y operación (facilities management) de instalaciones de servicio público. Hoy hay ministerios —incluyendo el de Hacienda o Treasury— escuelas públicas, hospitales, prisiones y plantas procesadoras de residuos domiciliarios e industriales. Es decir, las concesiones son parte integral y creciente de la vida diaria de los británicos. Y Carillion era el emblema privado de cómo hacer las cosas bien en estos contratos de asociación público-privados. Tanto es así que construyeron el Royal Opera House, el Channel Tunnel y obras emblemáticas en el Medio Oriente, el Metro de Copenhagen (elegido el mejor del mundo en 2008), Canadá y otros lugares. Para ponerlo en contexto, el Reino Unido es el segundo mercado de “externalizaciones públicas” más grande del mundo después de los Estado Unidos.

En Chile hemos creado lo que debe ser la industria de concesiones más grande del mundo en desarrollo. Por lo tanto, las lecciones del caso Carillion no nos pueden ser indiferentes. Aún falta mucho por saber y los auditores se encargarán de realizar al “autopsia” correspondiente. Pero hay algunos elementos que están quedando claros.

En primer lugar, las fallas de gestión de la empresa. Al parecer el impulso por crecer y tener una cartera cada vez mayor de proyectos llevó a descuidar el rendimiento de esas iniciativas. Los retornos de las inversiones fueron disminuyendo dejando a la empresa con poca caja. Al enfrentar retrasos en los pagos de grandes proyectos en el Medio Oriente durante el 2017, tuvo que aumentar su endeudamiento bancario fuertemente y, a fines de ese año, los bancos comerciales exigieron una garantía del Estado inglés, que este no extendió. Eso precipitó la quiebra. Se calcula que la empresa tiene deudas con proveedores de unos 2.000 millones de libras esterlinas.

En segundo lugar, los márgenes de rentabilidad de los proyectos públicos se fueron erosionando a lo largo de los años a medida que el aparato público, y sus asesores (uno de los cuales ofreció sus servicios a la delegación chilena), aprendieron a reducir los riesgos y el costo de los contratos para el sector público. Lo que parecía una buena cosa, aparentemente fue llevada a un extremo. Desde luego, este problema no es independiente del anterior.

Ahora que el Estado se tendrá que hacer cargo de los 450 proyectos que Carillion ya no podrá atender, ha vuelto a quedar sobre el tapete la discusión sobre cómo se deben distribuir los riesgos entre el sector público y los agentes privados y dónde es más eficiente uno u otro.

Lo que parece no tener discusión es sobre la eficiencia constructiva del sector privado frente al sector público. Según la oficina del Tesoro inglés, más del 90 % de los proyectos se entregaban en plazo y más del 80% se completaban dentro del presupuesto acordado inicialmente. En cambio, en proyectos comparables, el sector público tenía una efectividad que fluctuaba entre 50 y 60% en esos dos parámetros.

Otro elemento a favor de la participación del sector privado tenía que ver con la incorporación de tecnología de última generación, al menos al inicio de la operación. La tecnología en este caso no se refería sólo a los equipos, también incluía el diseño. Un diseño de punta muchas veces permitía incorporar nuevas lecciones, por ejemplo, sobre aprendizaje en la sala de clases o sobre sistemas constructivos que reducían el costo de operación de una instalación a lo largo de su vida útil. La unión del diseño, construcción y operación permitía optimizar la estructura de costos a lo largo del tiempo, cosa que no ocurre cuando los tres elementos no son responsabilidad de una entidad única y, por tanto, los incentivos no son congruentes.

Los niveles de satisfacción de los usuarios, no tengo datos de prisiones, eran comparables entre ambos sistemas, con excepción de la limpieza de hospitales donde la evaluación del sector privado era más baja. Aparentemente, esto se debería a que la limpieza de los hospitales está más ligada a las exigencias médicas por su efecto directo sobre la salud de los pacientes.

A raíz de la crisis de Carillion, el tema del costo total de las operaciones público-privadas, que hasta ahora parecía favorecer la presencia del sector privado, ha quedado en cuestión. Los cálculos no incluían un elemento central de riesgo: la posible quiebra de una de una empresa “concesionaria”.

Este elemento de riesgo ha llevado a varios analistas ingleses a preguntarse si será necesario introducir requisitos de capital similares a los que existen para la banca. En el proceso de revisar las cuentas de Carillion, el gobierno inglés y los analistas han descubierto que no tienen suficiente información sobre la operación de estas empresas como para tomar medidas preventivas que permitan evitar situaciones similares.

En Chile hubo un caso similar, en la construcción de una parte de la Ruta 5, pero afortunadamente se trataba de un solo proyecto y el gobierno pudo hacer que otra empresa lo asumiera y lo terminara exitosamente. Diferente es el caso cuando una sola compañía genera efectos “sistémicos” como ha ocurrido en el Reino Unido.

El gobierno que asumirá en marzo ha propuesto expandir significativamente el rol de las concesiones en el desarrollo de nuestra infraestructura pública. La experiencia acumulada en nuestro propio país nos está ayudando a diseñar mejores contratos, como en el caso de hospitales y aeropuertos, y a asignar de mejor manera los riesgos entre el sector privado y el sector público.

Nosotros, desde el Consejo de Políticas de Infraestructura, hemos hecho algunas propuestas al respecto. Entre ellas hemos planteado la necesidad que el sector público asuma los riesgos, y costos, de las evaluaciones ambientales, incluyendo las consultas con las comunidades y los eventuales acuerdos de compensación.

A la luz del caso Carillion, cabe considerar seriamente la posibilidad de limitar la concentración de empresas concesionarias para evitar que el Estado corra un riesgo sistémico. Además, sería conveniente que las empresas concesionarias pongan a disposición del Estado suficiente información operacional y financiera para permitir una adecuada evaluación y prevención de resultados posiblemente catastróficos.

Desde luego, traspasar riesgos y costos al sector público reducirá la ventaja inicial de costos que tenía el sector privado. Eso nos obligará a ser doblemente cuidadosos a la hora de decidir qué se concesiona y cómo se concesiona. Pero, finalmente, nos ayudará a reducir el costo social de construir la infraestructura pública que todos aspiramos tener.

Luis Eduardo Escobar
Jefe de Estudios
Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI)

Ver columna

Fuente: La Tercera, Martes 30 de enero de 2018

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